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关于《青海省政府性债务管理办法》政策解读
更新日期:2018/5/10       来源:政府债务管理处
        为建立规范的政府举债融资机制,加强我省政府性债务管理,防范和化解财政金融风险,促进我省经济持续健康发展,省政府出台了《青海省地方政府性债务管理办法》(以下简称《办法》),为更好的贯彻执行《办法》,现解读如下:
        一、《办法》出台的背景是什么?
        近年来,国务院、财政部以及省委省政府出台了一系列意见办法,对全面深化投融资体制改革、规范政府和社会资本合作、加强地方政府性债务风险管理、规范地方政府举债融资行为等方面做了进一步明确,我省“一主多辅”的政府性债务管理制度体系也已基本建立,政府融资机制得到规范。但仍有个别地区和部门通过各种形式开展违法违规担保融资行为,在一定程度上增大了政府性债务风险。为坚决打好防范化解风险特别是政府性债务风险的攻坚战,切实规范我省各级政府及所属部门融资行为,坚决制止违法违规融资担保,遏制隐性债务增长,化解政府债务风险,我们在充分征求各方意见建议的基础上,出台了《青海省地方政府性债务管理办法》,为我省全面规范政府性债务管理提供制度依据。
        二、《办法》的主要内容是什么?
        《办法》共包括十章、五十七条,对政府性债务管理的职责分工、债务举借、预算管理、资金使用、债务偿还、融资平台及金融机构管理、规范PPP和政府购买服务、风险防控等作出了明确规定。
        《办法》明确了政府性债务管理的基本原则:要遵循疏堵结合、量力而行,厘清关系、分清责任,规范管理、防范风险,统一领导、分级管理的基本原则,由省政府统一领导,各级政府分级负责,加快建立规范的地方政府举债融资机制,坚决制止违法违规举债担保行为,切实厘清政府与企业的责任,牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险。
        在“借”方面,《办法》明确,省政府是全省政府债务的唯一举借主体,政府债务通过发行地方政府债券的方式举借,地方各级政府及其部门不得通过其他任何方式举借政府债务。除外债转贷外,地方政府及其部门不得以任何方式为任何单位和个人的债务提供担保和承诺。
        在“用”方面,《办法》明确,政府债务收支分类纳入全口径预算,并实行分级预算管理。同时,或有债务纳入预算监管范围,对依法应由政府承担偿债责任的或有债务,偿债资金纳入预算管理。要严格债务资金使用,新增债券资金应依法用于公益性资本支出,不得用于经常性支出和国家明确禁止的项目。置换债券资金只能用于偿还政府债务本金以及符合规定的库款归垫,除此以外不得用于其他任何用途。
        在“还”方面,《办法》明确,各级政府承担本级地方政府债务偿债责任。对没有收益的公益性事业发展项目举借的一般债务,主要通过一般公共预算资金偿还,当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法;对有一定收益、计划偿债来源依靠项目对应的政府性基金或专项收入的专项债务,通过政府性基金或专项收入偿还,当政府性基金或专项收入暂时难以实现时,可先通过借新还旧周转,收入实现后即予归还。依法妥善处置政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的或有债务,政府或有债务的偿债主体为原债务人,对确需依法代偿的或有债务,依法对原债务单位及有关责任方保留追索权。
        在“管”方面,《办法》明确,要建立我省政府性债务风险应急处置制度体系,各级政府要结合实际,分级制定地方政府性债务风险应急处置预案。省财政定期测算各地债务风险指标,评估结果作为确定各地政府债务限额的主要依据,定期向各级政府进行通报预警。要规范政府与社会资本合作(PPP)与政府购买服务模式,依法实行规范的市场化运作,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金、政府购买服务等方式违法违规变相举债。
        在“责”方面,《办法》明确,各级政府是本级政府性债务管理的责任主体,政府主要负责人是本地区政府性债务管理的第一责任人,要严格落实政府债务主体责任,统筹协调本行政区域内的政府性债务管理工作,建立政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的工作机制,全面加强政府性债务管理。要加快推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业,政府不得以任何方式干预融资平台公司正常经营行为。金融机构在依法合规支持全省各企业市场化融资,服务实体经济发展的同时,不得违规新增地方政府融资平台贷款,严禁要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供兜底担保。要加大问责力度,对于违反本办法规定的,将严格按照《预算法》有关规定追究有关责任人责任。
        三、《办法》的适用范围是什么?
        我省各级政府性债务的“借、用、还”等管理活动适用本办法。《办法》所称政府性债务包括政府债务和或有债务。其中:政府债务指各级政府为公益性事业发展依法举借,需地方政府承担偿还责任的债务。具体包括:经国务院批准纳入政府债务管理的存量债务;通过发行地方政府债券形成的债务。分为一般债务和专项债务:一般债务,为没有收益的公益性事业发展举借,主要以一般公共预算收入偿还的政府债务。专项债务,为有一定收益的公益性事业发展举借,主要以对应的政府性基金或专项收入偿还的政府债务。或有债务指存量债务中政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务,以及国务院批准锁定存量后新发生的政府依法担保债务。
        四、政府性债务管理的原则是什么?
        政府性债务管理应当遵循以下基本原则:一是疏堵结合,量力而行。修明渠、堵暗道,加快建立规范的地方政府举债融资机制,坚决制止地方政府违法违规举债。把握政府负债与财政风险的平衡,政府债务规模应当与经济社会发展水平和财政承受能力相适应。二是厘清关系,分清责任。明确政府与企业的责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还,风险自担。政府与社会资本合作的项目,按约定规则依法承担相关责任。三是规范管理,防范风险。对地方政府债务实行规模控制,严格限定政府举债程序和资金用途,把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理,牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险。四是统一领导,分级管理。政府性债务实行分级管理,省政府统一领导,各级政府分级负责。各级政府要切实承担起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任。
        五、关于政府购买服务的具体实施要求是什么?
        政府购买服务的对象仅包括《政府采购法》规定的服务范畴内。服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象,包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。对于需要由政府主导运作的2016年及以后年度新开工棚户区改造项目,要按照规定实施政府购买服务,一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务。各级财政部门要会同同级住房城乡建设等部门,明确政府购买棚户区改造服务的购买主体、购买范围,落实棚户区改造资金来源,公开择优选择棚户区改造项目承接主体,并与棚户区改造项目承接主体签订购买服务协议,加强对购买服务的履约评估管理,按照协议及时向棚户区改造项目承接主体支付购买服务资金。
        六、政府或有债务的处置原则是什么?
        政府或有债务的偿债主体为原债务人,对确需依法代偿的或有债务,依法对原债务单位及有关责任方保留追索权。除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的担保债务外,其余担保合同属于政府出具无效担保合同。对违法违规担保的或有债务,由政府、债务人与债权人共同协商,重新修订合同,明确责任,依法解除担保关系,政府仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的50%。属于政府可能承担救助责任的,地方政府可以根据具体情况实施一定救助,但保留对债务人的追偿权。
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