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优化财政支出结构 用活用好财政资金
——专访省财政厅党组书记、厅长党明德
更新日期:2017/2/10       来源:厅办公室
优化财政支出结构 用活用好财政资金
——专访省财政厅党组书记、厅长党明德
       问:公共财政支出是政府为提供公共产品和服务,满足社会共同需要而进行的财政资金的支付,它是政府调节经济与社会发展和优化经济结构的重要杠杆,直接体现着政府活动的方向和范围。请问,当前,我省财政支出的突出问题是什么?
       答:近年来,全省各级财政部门高度重视支出工作,在优化支出、整合资金方面做了大量工作,也收到了明显效果,但由于涉及体制、机制和利益等影响和制约,非常复杂、难度很大。通过分析全省财政支出结构及变化趋势看,当前我省财政支出和管理运行中,最大的结构性矛盾是增量不足与存量积压并存。一方面,急缺总量和可自主支配的财力,主要是地方收入总量小、转入个位数增长,且潜在的增长点有限,同时中央的总体收入下降,转移支付减少,加之调整改革资金分配方式后,争取中央补助的难度进一步加大。总之,财力增长带来新的挑战。而另一方面,部分资金结存较大、沉淀时间过长,这也是制约财政资金发挥实际效益的重要因素。最大的压力和挑战是在传统体制影响下,当前固化的支出安排事项较多,不同程度地存在偏重对企业发展和竞争性领域的直接投入,支农等法定重点支出安排居高不下,跨部门和重点资金优化整合难度大,财政资金安排与项目实际进度不匹配易形成跨年度存量,部分涉农补贴政策指向性不够精准,已出台的民生政策和标准再往回调的难度、阻力很大,财政资金绩效评价结果应用与问责考核机制难以真正落实等问题,急需按照改革和职能需要,持续加以跟进调整完善。最突出的问题是刚性支出增长过快,一些方面的支出结构僵化固化碎片化,投入多,见效慢,资金存在多头分配,特别是有些钱花得很慢、花得不够好,甚至花不出去。主要体现在以下6个方面:
       一是支出规模持续攀升与可用增量较少的问题并存。近年来,全省公共财政支出规模连续迈上新的台阶,2015年实现支出是2010年支出743亿元的2.04倍,五年间净增支772亿元。但受刚性支出等方面的影响,2015年全省总财力中,扣除上级专项补助、发行债券收入、上年结转项目等后,当年自有财力仅为918亿元。这块财力中安排必保的工资及机构运转、社会保障和重点民生支出后,各级财政能够用于支持经济和社会事业发展的资金十分有限,自主统筹调控空间很小。
       二是财政保障难度加大与存量资金结存较高的问题并存。一方面,落实中央和省委、省政府在稳增长、调结构、惠民生、促改革等方面的重大举措,都需要增加大量的资金投入,年度收支平衡难度进一步加大。另一方面,结余结转资金规模得到有效压减,但由于存量和管理方式的问题,也存在“清了上年、当年又形成新的存量”的问题。另外,每年新增的地方政府债券增量资金大多是临时提项目,当年往往形成存量。
       三是增加对工业企业的直接投入与眼下税收贡献甚微的问题并存。为力促全省工业经济转型升级、提质增效,我们始终把握稳增长与调结构的平衡点,持续加大了对工业企业的支持力度,但这些资金主要以直接投入方式下达拨付。在当前我省工业产业结构偏重、偏粗、偏短,以及经济下行和社会资本对实体经济投入意愿不高的情况下,对税收的贡献有限,短期内难以实现“以支促收、以支带收、以支保收”的目的。
       四是重点支出得到较好保障与部分支出占比偏低和政策指向性不够精准的问题并存。近年来,在财政收入增长趋缓、支出压力进一步加大的情况下,我们始终坚持走“小财政办大民生”的路子,将每年75%左右的支出用于持续保障改善民生,保持民生水平争先进位,有力推动了各项民生事业加快发展。但整体来看,一方面,一些支出结构占比不尽合理或明显低于全国地方平均水平,基层也不同程度地存在“挤出效应”,需在均衡发力的同时,着重在推动教育均衡发展、改善城乡环境、落实科技创新驱动战略、健全完善政法经费保障机制和深化医药卫生体制改革等方面,适度增加资金支持力度。另一方面,部分涉农补贴政策尚未处理好民生诉求和财力许可的关系,指向性不够精准,且不同程度存在群众认可度、满意度不高的问题。
       五是财政资金投入统筹加大与部分资金存在多头分配的问题并存。近年来省财政按照“先易后难、先行先试”的思路,在加大财政部门内部有关资金整合力度,政府性基金预算统筹调入一般公共预算,清理收回滚存2年结存资金,逐步清理取消重点支出挂钩事项,以及每年从省政府层面制定农口资金计划和贫困县扶贫资金整合等方面采取了一些措施,集中财力全力保障亟待支持的重点领域和薄弱环节。但受传统体制机制和思想观念的影响,一些项目主管部门往往从部门利益出发,在财政预算安排时保利益、争增量,使得资金分配格局固化,造成财政投入和事业发展“两张皮”,不同程度存在多头管理,交叉重复安排,零星分散等问题,一定程度上肢解了各级政府预算安排,加大了财政统筹安排财力的难度,而且不符合社会事业发展规律,容易引发攀比。
       六是财政管理改革不断深化与夯实基层财政财务基础水平的问题并存。近年来,为加强财政管理,各级财政部门在推进财政改革,创新监督管理机制等方面进行了积极地探索,做了许多工作,也取得了一些成效,资金使用管理总体上规范有序。但客观地说,有些改革纵深推进力度不够,政策研究把握不够,地区间进展仍很不平衡,影响了财政资金使用效益和管理服务水平的提升。突出表现在:一些基层财政部门基础管理工作有所弱化、配套制度办法跟进不及时、政府债务管控不严格,监督管理不到位等;预算部门方面会计核算基础薄弱,制度落实不到位,内控机制不健全,绩效管理意识淡薄,以及甚至私自开设银行账户,频繁调整财务人员,有的缺乏必备的从业资格水平,违反财经纪律、违法乱纪。
       问:在当前致力于促进全省经济稳定增长与产业结构逐步优化,宏观调控方式转变与全面深化财税体制改革同期推进的新形势、新要求下,如何增强财政支出的可调控空间?
       答:当前,财政支出面临着经济周期与结构转型的双重压力、支出刚性逐步增大而绩效有待提升、承担兜底改革转型成本支出和建立现代财政制度任务的关键问题,必须从政策资金入手,进一步更新财政支出理念和管理方式,着重从以下方面寻求财政支出中可调控的空间:
       一要深化对法定刚性支出的再认识,做到更加谨慎,并充分论证,既要重视解决重点支出资金总量不足的问题,也要解决好眼下衍生出的支出效率下降、财政资金分配不合理等问题,切实提升支出合理性和配置效率。从2017年起,在年初预算安排时不再采取挂钩方式,对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容,统筹安排,优先保障,不搞平均主义,着力做好补短板工作。二要坚持量力而行、尽力而为,审慎稳妥、突出重点,更加理性、谨慎地对待民生支出,强化政策绩效评估,合理引导政府和公众预期,提高财政政策的导向性、精准性、满意度,做到与财力可持续、相匹配。原则上,清理取消财政经济发展较好时期出台的过高承诺,对相关支出保障标准位次靠前的适度控制或不再增加,逐步提高医疗保险个人缴费比例等。三要树立中期财政理念,涉及财政政策和资金支持的规划,要强化协调意识,建立科学论证机制,做到与中期财政规划相衔接,并依据重大改革和增支事项重要性排序择优选择,不得一年一定,集中财力有计划、分步骤地解决制约全省经济社会发展的关键问题。四要创新改进企业发展资金投入,按照充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和推进供给侧结构性改革的要求,遵循“扶上马、送一程”的思路,在继续安排必要的企业技改贴息和奖补资金外,更多运用产业投资基金、股权投资、担保和事后补助等方式,注重强化财金联动,推动财政直接投入为主向间接扶持转变,尽量减少政府对市场机制的干预。原则上,对企业的支持资金重点支持投资有回报、产品有市场、企业有利润、当地有就业、政府有税收、环境有改善的企业和产业发展。五要适度控制重大基础设施建设项目投入,主要通过争取中央支持和设立政府投资基金,以及激发民间投资来筹措解决。六要加大财政资金整合使用力度,特别是对年初预算有安排,但执行中据实算账保障和不需用的结余资金,以及争取中央补助中有同类项目的,全部调回、腾退用于急需支持的项目。七要创新统筹机制,坚持规划引导,制定统筹方案,明晰资金来源,切实发挥重大项目或龙头性资金的引导带动作用,实施跨部门、跨年度、跨层次统筹,加快形成“性质不变、管理不变、各记其功”和“各炒一盘菜、共办一桌席”的工作机制,集中干成一些实实在在、人民群众得实惠的事情,确保资金统筹使用效果。八要加大地方政府债券资金年初统筹力度,从明年起,在预算编制时,除预留必要的转贷市州额度外,尽量在年初足额列入收支预算,并细化具体项目支出安排,确保项目及早组织实施,避免形成存量。九要按照财政分权理论,进一步改进财政转移支付制度,坚持压专项、增一般,并强化基层支出责任和自主意识,赋予必要的授权、放权,使其发挥好了解公共需求的优势,贴近实际配置好有限的财政资源,省级层面更多做好平衡区域财力差异的工作。
       问:根据中央深化财税体制改革精神,以及推进“放管服”和转变政府职能、更好发挥市场在资源配置中的决定性作用的要求,我省现阶段优化盘活财政支出的基本原则是什么?
       答:财政支出结构与政府职能存在紧密联系,政府职能的范围和方向决定着财政支出的范围和方向。因此,优化财政支出结构应遵循和体现以下基本原则。一是体现政府职能。财政资金供给范围必须服从和服务于政府职能范围,做到有进有退,有所为有所不为,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,提高财政政策的导向性、精准性。二是体现财权与事权责任相统一。按照国家部署,科学合理地确定省与市(州)收入、事权划分,改进完善转移支付制度,提高供给保障效率,促进各级政府更好履职尽责。三是加大统筹整合力度。加快构建新型预算统筹配置和管控方式,清理、整合、规范专项转移支付,统筹整合盘活各领域沉淀资金,优化增量资金配置,切实发挥财政资金统筹整合聚集效应,避免重复安排支出和投向固化,切实把有限的资金用在“刀刃”上。四是体现社会公共需要。以公共需要来界定和规范财政行为,统筹协调好支出保障层级和要素,保障重点,有保有压,并与财力可能相匹配、相适应,保持民生建设当前可承受、未来可持续。五是体现效益最大化。牢固树立法治思维,硬化预算约束,强化预算执行,健全内控制度,突出绩效理念,加快构建与预算执行进度、监督检查结果、实施效果等挂钩的运行机制,全面提升财政资金配置和使用效益。
       问:按照市场经济发展要求和公共财政基本属性,为更好地保障政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能,下一步优化财政支出结构的工作措施是什么?
       答:下一步,我们将按照中央和省委、省政府的决策部署,立足省情实际,坚持问题和目标导向,遵循“界定范围、有进有退,划分事权、落实责任,调整存量、优化增量,保障重点、有保有压,规范管理、提升绩效,全面统筹、多方联动”的思路,通过坚定不移去固化、主动跟进改革和发展、创新财政投入方式、统筹整合财政资金、强化支出责任等措施,在全力保工资、保运转、保社保、保民生的基础上,着力解决财政支出“越位”与“缺位”的问题,加快建立支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效规范支出行为、管理方式符合现代财政制度的财政运行机制,使财政支出更加贴近青海实际、更加切实可行、更加科学合理。
       第一,合理界定财政保障范围。一方面,要加快推进政企分开、政事分开和事业单位分类等系列改革,清理财政供给范围,退出“越位财力”,补充“缺位财力”,将财政支出保障范围限定在政权运转、公共安全、公共社会事业、公共基础设施、社会保障、生态环境等提供公共产品和公共服务领域,逐步取消竞争性领域专项,严格控制引导类、救济类、应急类专项,着力解决财政支出范围过宽、大包大揽的问题,努力提高财政支出的公共性。另一方面,加快推进省与市州财政事权和支出责任划分改革,科学合理划分各自的责任,落实基本公共服务提供责任,提高服务供给效率,促进各级政府更好履职尽责。第二,全面推进零基预算改革。全面实施零基预算改革,既是困难情况下保证预算平衡的重要措施,也是提高资金配置效益的长远之策。为此,要紧紧抓住预算编制这个“龙头”,按照“统筹使用、打破基数、加强审核、硬化约束”的原则,从今年起,在全省范围内全面推进零基预算编制改革,加快建立“能出能进”的财政资金分配机制。第三,坚定不移清退固化支出。全面梳理分析现有支持政策,厘清财政供给范围,要清理规范重点支出挂钩机制,从严控制专项设置和资金规模,建立健全评估退出机制,健全完善专项资金制度和办法,着力解决财政支出范围过宽、大包大揽,财政政策及支出结构僵化、固化、碎片化的问题。第四,加大关键领域和薄弱环节的支持力度。全面落实中央和省委、省政府的重大决策部署,完善改革成本支付机制,统筹兼顾、突出重点,全力推动经济社会持续健康发展。要持续增加财政投入,加快生态文明建设。要健全财政支农政策,壮大高原特色现代农牧业。要推进创新驱动战略,提升发展质量和效益。要支持城乡统筹和新型城镇化,加快提升区域发展的层次和水平。要加大社会事业投入,推进基本公共服务均等化。第五,创新改进财政资金投入方式。在正确处理好政府与市场、政府与社会的关系基础上,以创新财政投入方式为主攻方向,坚持底线思维,既要突出财政公共性,健全完善相关投入稳定增长机制,加大基本公共服务等领域的投入,又要发挥市场配置资源的决定性作用,综合运用预算安排、财政贴息、风险补偿、以奖代补、股权投资、产业投资基金、金融激励等多种方式,加强政策引导激励,积极探索多渠道、多元化投入方式,做到有所为有所不为,切实发挥财政在经济社会发展关键领域和重要环节的引导作用。第六,下决心盘活财政存量资金。要在加快预算支出进度的同时,建立存量资金定期清理机制和沉淀资金任务清单和时间表,加大督查问责力度,并将财政存量资金与转移支付安排、地方政府债券分配、库款调拨等挂钩机制,将结转结余规模作为下年预算编制和资金安排的重要依据,全面挤压存量资金空间,切实提高财政资金使用效率。第七,加大财政资金统筹整合使用力度。推进财政资金统筹使用,化“小钱、零钱”为“大钱、整钱”,是有效应对经济下行、缓解财政收支矛盾的现实需要,有利于优化财政资金配置,增加资金有效供给,全面提升财政资金使用绩效,必须全力推进财政资金统筹使用的实施方案、加大统筹重点资金、改革财政资金管理机制等各项措施落地见效,加快推进部门内部、跨部门资金的统筹整合,有序推进财政资金统筹使用,力争到2020年,将所有预算资金纳入财政部门统一分配,促进财政资金优化配置,推动建立现代财政制度。第八,改进和完善转移支付制度。进一步加大困难地区的转移支付力度,增强市(州)、县政府的统筹调控能力和支出责任意识。推动建立各级政府财力与事权相匹配的资金分担机制。建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系,创造条件加快实现基本公共服务常住人口全覆盖。加强对均衡性转移支付资金安排使用的指导监督,强化激励引导,确保投向正确,重点突出。第九,落实支出管理责任。各级政府及其财政部门要坚持标本兼治,既要认真解决存在的突出问题,又要着眼源头治理,以改革的精神积极探索建立支出管理长效机制。要强化预算约束。严格执行新《预算法》,严禁超预算或无预算支出。要加快资金拨付,充分发挥财政资金的即期拉动作用。要全面推进预算绩效,加快健全覆盖所有财政资金,贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系,强化绩效结果考核应用,倒逼预算部门增强自我约束,提高资金使用效益。要夯实会计管理工作基础,严格执行财务规定,认真贯彻落实各项财经纪律,促进财经纪律严肃执行。
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